12 giugno 2018

Sul caso del divieto di accesso ai porti della nave Aquarius: alcuni chiarimenti di diritto internazionale.

Il caso della nave Aquarius, fino ad oggi bloccata tra Malta e l’Italia – ed ora in procinto di dirigersi verso la Spagna – ha chiamato in causa elementi di diritto internazionale del mare e di divisione delle competenze, o supposta tale, tra Italia e Malta, che sono stati citati solo parzialmente e, talvolta, a sostegno di posizioni politiche che, come speso accade, si dimenticano di citare i diritti delle persone soccorse e i doveri che gli Stati hanno nei loro confronti.
Per tale ragione, sembra opportuno fare chiarezza su alcuni punti.

Questioni di diritto internazionale del mare:

Il dovere di prestare soccorso in mare è affermato, e definito in maniera dettagliata, sia dal diritto internazionale consuetudinario sia da importanti strumenti convenzionali (primo tra tutti l’art. 98, par.1 UNCLOS). Detto questo, rimane al contrario estremamente nebuloso l’aspetto relativo ai doveri in capo agli Stati una volta che il soccorso sia portato a termine, ovvero l’indicazione di criteri specifici a cui la gli Stati debbano rifarsi nell’individuazione del c.d. “porto sicuro” in cui far avvenire lo sbarco. Questa incertezza è causa di un pericoloso potere discrezionale degli Stati, che possono rifiutarsi di accettare lo sbarco, nel proprio porto, delle persone soccorse o, viceversa, tentare di imporre lo sbarco dei naufraghi sul territorio di un altro Stato.

La prassi degli ultimi vent’anni ha reso evidente che, oltre alle controversie tra Stati, tale assenza di indicazioni normative precise può far sorgere gravi incidenti a discapito dei naufraghi stessi. A tal proposito, si ricorda l’incidente della nave Tampa. In tale occasione, a causa del diniego di ingresso in acque territoriali australiane, i 433 naufraghi, salvati da una nave che avrebbe potuto trasportare al massimo 50 persone e che fu costretta a fare inversione di rotta verso l’Indonesia, sono rimasti per giorni senza cibo e in condizioni mediche disperate. Tra le giustificazioni presentate dal governo australiano, peraltro avvisato del fatto che molti tra i soccorsi fossero a rischio di morte, vi è quella secondo cui, essendo intervenuti i servizi medici australiani per coadiuvare e arginare la situazione di emergenza, il soccorso era da ritenersi concluso.

A nove mesi dall’incidente della Tampa, la questione del luogo in cui trasportare i naufraghi è stata affrontata dall’Organizzazione marittima internazionale (IMO), che ha cercato di chiarire le procedure esistenti per la sua determinazione attraverso l’adozione di due risoluzioni di emendamento rispettivamente alla Convenzione SOLAS (Ris. MSC. 153 (78), 20 maggio 2004) e alla Convenzione SAR (Ris. MSC. 155 (78), 20 maggio 2004), entrate in vigore il primo luglio 2006.
Gli emendamenti ribadiscono l’obbligo per il comandante di soccorrere chiunque venga trovato in difficoltà in mare e per gli Stati responsabili delle rispettive zone SAR di adottare tutte le misure necessarie affinché le operazioni di soccorso e salvataggio vadano a buon fine (art. 3.1.9 della Convenzione SAR). Per quanto riguarda l’identificazione di un porto sicuro, poi, gli emendamenti stabiliscono che:

“The Contracting Government responsible for the search and rescue region in which such assistance is rendered shall exercise primary responsibility for ensuring such co-ordination occurs, so that survivors assisted are disembarked from the assisting ship and delivered to a place of safety, taking into account the particular circumstances of the case and guidelines developed by the Organization. In these cases, the relevant Contracting Government shall arrange for such disembarkation to be effected as soon as reasonably practicable” (corsivo aggiunto).

Ancora una volta, la disposizione appare vaga e lungi dall’introdurre qualsivoglia obbligo per lo Stato richiesto di favorire lo sbarco sul proprio territorio, essendo la sua responsabilità limitata alla cooperazione e al coordinamento degli sforzi volti a condurre le persone soccorse in un place of safety.
Gli emendamenti alle Convenzioni SOLAS e SAR sono stati poi completati dalle Guidelines in the Treatment of Persons Rescued at Sea, anch’esse adottate dall’IMO nel 2004 (IMO, Maritime Security Committee (MSC), Guidelines in the Treatment of Persons Rescued at Sea, IMO Resolution MSC.167(78), adottate il 10 maggio 2004, IMO Doc. MSC 78/26/Add.2 Annex 34), volte a supportare l’effettiva applicazione degli emendamenti, con particolare riguardo a “humanitarian obligations and obligations under the relevant international law relating to treatment of persons rescued at sea”.

In buona sostanza, le linee guida confermano e chiariscono la normativa di cui si è parlato precedentemente, aggiungendo un approfondimento sui principi chiavi che la regolano e definendo alcune procedure che i comandanti delle navi e gli Stati sono tenuti a seguire al fine di garantire che gli obiettivi principali del soccorso in mare siano portati a termine senza che le navi soccorritrici debbano farsi carico di eccessive responsabilità. In particolare, il concetto di “porto sicuro” viene definito in modo considerevolmente dettagliato come: “a location where rescue operations are considered to terminate. It is also a place where the survivors’ safety of life is no longer threatened and where their basic human needs (such as food, shelter and medical needs) can be met. Further, it is a place from which transportation arrangements can be made for the survivors’ next or final destination” (par. 6.12, corsivo aggiunto).

Emerge poi dalle line guida che, a differenza di quanto espresso dal governo australiano nel caso Tampa, una nave che interviene per fornire soccorso non può essere assunta come porto sicuro, in quanto essa non è dotata dei servizi e dell’equipaggiamento adatti per assistere le persone soccorse in maniera adeguata e senza mettere in pericolo la sua stessa sicurezza. Per tale ragione: “even if a ship is capable of safely accommodating the survivors and may serve as a temporary place of safety, it should be relieved of this responsibility as soon as alternative arrangements can be made. A place of safety may be on land, or it may be aboard a rescue unit or other suitable vessel or facility at sea that can serve as a place of safety until the survivors are disembarked to their next destination” (par. 6.13 e 6.14).

Le linee guida stabiliscono, inoltre, che gli Stati dovrebbero cooperare in modo da fornire adeguati place of safety per i naufraghi, dopo aver adeguatamente considerato i fattori determinanti e i rischi connessi (par. 6.16). È bene notare che esse conferiscono particolare importanza ai casi in cui tra i sopravvissuti vi siano rifugiati o richiedenti asilo, in quanto sussistente “the need to avoid disembarkation in territories where the lives and freedoms of those alleging a well-founded fear of persecution would be threatened” (par. 6.17). Le disposizioni delle linee guida del 2004 sono poi state in sostanza riprese dai Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea, adottati dall’IMO nel 2009 .

Emerge, dunque, che, se il diritto del mare convenzionale non va oltre nell’indicazione di obblighi legati alle procedure di sbarco (IMO, Facilitation Committee, Principles Relating to Administrative Procedures for Disembarking Persons Rescued at Sea, IMO Doc. FAL.3/Circ.194, 22 gennaio 2009), le linee guida forniscono importanti indicazioni a tale riguardo, e anticipano ulteriori indicazioni derivanti dalle norme in materia di tutela dei diritti umani, nella logica delle quali lo sbarco dovrebbe avvenire nel minor tempo possibile, a piena tutela dei diritti umani delle persone tratte in salvo. Tra gli altri, si ricorda in particolare la risoluzione adottata dal Consiglio d’Europa nel 2011 (Consiglio d’Europa, Assemblea parlamentare, Res. 1821(2011) on the Interception and rescue at sea of asylum seekers, refugees and irregular migrants, adottata il 21 giugno 2011), nella quale si fa presente che gli Stati continuano a interpretare il concetto di place of safety in maniera differente gli uni dagli altri e li si invita, pertanto, a convergere verso una definizione comune, secondo cui con tale termine ci si riferisce a “a place which can meet the immediate needs of those disembarked and in no way jeopardises their fundamental rights, since the notion of ‘safety’ extends beyond mere protection from physical danger and must also take into account the fundamental rights dimension of the proposed place of disembarkation” (par. 9.5).

Oltre alle questioni puramente inerenti al diritto del mare, poi, sembra che ci si dimentichi di frequente che i diritti umani dei migranti soccorsi sono tutelati – oltre che dalla Convenzione di Ginevra del 1951 e dal principio di non refoulement che, in quanto norma consuetudinaria deve essere rispettata dall’intera comunità degli Stati – dalla Convenzione europea di diritti umani (CEDU), a cui l’Italia e Malta, in quanto membri del Consiglio d’Europa, hanno aderito. In particolare, il trattenimento dei migranti, tra cui si contano, peraltro, minori e donne in stato di gravidanza, per giorni interi su un’imbarcazione in mare aperto potrebbe configurare una violazione degli art. 2 (diritto alla vita) e 3 (divieto di tortura o altri trattamenti inumani e degradanti) della CEDU nonché, in casi di trattenimento prolungato, dell’art. 5 della medesima Convenzione (diritto alla libertà e alla sicurezza).

Sulla diatriba tra Italia e Malta:

Fatta chiarezza su quali obblighi di diritto internazionale effettivamente rilevano nel caso della nave Aquarius, è bene soffermarsi su un’altra questione stringente rispetto a ciò che sta avvenendo in questi giorni nel Mar Mediterraneo, ossia l’annosa diatriba, per non parlare di scarico di responsabilità, tra Italia e Malta.
Innanzitutto, è bene chiarire che, al contrario di quanto erroneamente affermato da alcuni organi di stampa, Malta ha ratificato la Convenzione di Amburgo del 1979 . Per quanto riguarda la delimitazione delle zone SAR nel Mar Mediterraneo, durante la Conferenza IMO di Valencia del 1997, è stato istituito un “General Agreement on a Provisional SAR Plan”, in cui si definiscono i limiti delle zone SAR mediterranee (Cfr. F. CAFFIO, “Glossario di Diritto del mare”, in Rivista Marittima, maggio 2007. Reperibile in www.marina.difesa.it).

Malta, tuttavia, rappresenta un’eccezione a questo processo di definizione concordato delle zone SAR nel Mar Mediterraneo, in quanto, come risulta dal Global SAR Plan, elaborato dall’IMO con l’intento di dare informazioni sulle organizzazioni nazionali dei servizi responsabili in materia SAR, ha stabilito unilateralmente la zona SAR di propria competenza. Essa ha un’estensione vastissima (pari a circa 250.000 chilometri quadrati, vale a dire 750 volte il suo territorio e poco meno del territorio italiano) che coincide con la “Flight Information Region” (FIR) e si sovrappone nella parte a nord e a ovest con la corrispondente zona SAR italiana definita con il DPR 664/1994, coprendo addirittura le acque di Lampedusa e Lampione. Inoltre a ovest la zona SAR maltese lambisce le acque territoriali della Tunisia, impedendo così a questo Paese di svolgere in autonomia operazioni SAR a poche miglia dalle proprie coste.

Un caso analogo a quello di Malta si ha nel Mar Egeo, dove la Grecia ha una zona SAR (coincidente anch’essa con la FIR) non riconosciuta dalla Turchia, ma con la differenza fondamentale che la Grecia, grazie ai suoi mezzi aeronavali dislocati sulle numerose isole a ridosso della costa turca, è effettivamente in grado di provvedere ad un efficiente servizio di soccorso. Al contrario i mezzi maltesi, sebbene incrementati negli anni passati con l’acquisto, attraverso fondi europei, di quattro motovedette provenienti dall’Australia, non sembrano sufficienti a garantire la capacità di azione necessaria ad effettuare soccorsi tempestivi in un’area così vasta. Per questo motivo Malta si è vista costretta più volte a far intervenire mezzi di soccorso italiani in suo aiuto, se non in sua sostituzione (come nel caso della nave Pinar del 18 aprile 2009: In quell’occasione La Valletta ha rifiutato l’approdo al mercantile turco “Pinar” che aveva salvato 144 migranti nella zona SAR maltese, 50 miglia a sud di Lampedusa. L’approdo è stato poi autorizzato dall’Italia a Porto Empedocle per motivi umanitari. L’episodio aveva indotto il governo italiano ad auspicare la ricerca di una soluzione interpretativa a livello europeo), ha assegnato alla Grecia, tramite un accordo, la sorveglianza nell’area più orientale della propria zona, e nel 2008 ha stipulato un memorandum di cooperazione SAR con la Libia.

Occorre, inoltre, ricordare che Malta si è rifiutata ripetutamente di aderire agli emendamenti alle Convenzioni SAR e SOLAS, i quali, adottati nel 2014, stabiliscono che l’obbligo di fornire un luogo d’approdo sicuro per i naufraghi “ricade sul Governo contraente responsabile per la regione SAR in cui i sopravvissuti sono stati recuperati”.
L’arroccarsi di Malta sulle proprie posizioni deriva da interessi economici: La Valletta riceve dall’Unione Europea un aiuto finanziario rapportato all’estensione della propria zona SAR e la frontiera sud di quest’ultima costituisce per più di mille chilometri “il vallo della fortezza d’Europa” (cfr. F. Caffio, “L’emergenza immigrazione riaccende la tensione tra Italia e Malta”, in Affari Internazionali, 22 aprile 2010).

Bisogna peraltro considerare che l’ostinazione maltese, e il contenzioso con l’Italia che ne deriva, hanno già prodotto gravi conseguenze in passato, come nel caso della seconda strage di Lampedusa dell’11 ottobre 2013 (si veda F. Gatti, La verità sul naufragio di Lampedusa, “Così l’Italia ci ha lasciati morire”, L’Espresso, 7 novembre 2013. Videointervista a Mohanad Jammo reperibile in video.espresso.repubblica.it). Dalle testimonianze, in particolare, è stato ricostruito che nella notte tra il 10 e l’11 ottobre 2013, le raffiche di mitra sparate da una motovedetta libica, oltre ad aver ferito due dei passeggeri, forarono lo scafo che trasportava 489 profughi, tutti siriani, di cui circa 150 bambini, tanto che il natante iniziò ad imbarcare acqua. A quel punto lo scafista tunisino fu costretto a chiamare i soccorsi. La prima telefonata partì alle 11 del mattino e l’operatrice della centrale di coordinamento di Roma del comando generale delle Capitanerie porto, dopo aver reperito tramite i dispositivi GPS degli smartphone dei passeggeri le coordinate geografiche, della posizione della nave, chiudeva la telefonata, lasciando intendere che i soccorsi sarebbero arrivati. Alle 12.30 il natante era ancora in mezzo al mare, e nessuna motovedetta italiana all’orizzonte: fu il medico siriano sopravvissuto a chiamare nuovamente i soccorsi, sentendosi rassicurare da un cenno di assenso. Passa un’altra mezz’ora, il medico siriano chiama per la terza volta e gli viene risposto che, trovandosi il natante nella zona SAR maltese, è alle autorità di Malta che dovrebbe fare riferimento: “siete in un’area di responsabilità maltese. Il segnale GPS segnalava che il barcone si trovava a non più di 110 chilometri da Lampedusa e a 230 chilometri da Malta ma, ricordando quanto detto in precedenza riguardo alla suddivisione delle zone SAR di Italia e Malta, il barcone si trovava in una zona di soccorso di responsabilità maltese. La prima nave maltese arrivò intorno alle 18: troppo tardi per evitare la morte di 266 persone, a detrimento dei principi inderogabili di garanzia della sicurezza delle persone e di rispetto dei diritti umani.

Quello della nave Aquarius, occorre ricordarlo, è già il secondo caso di migranti lasciati in balia delle onde nell’arco di pochi giorni. Antecedente, infatti, è l’odissea della nave Sea Watch 3 che, con a bordo 232 migranti, è stata costretta a restare tre giorni ferma in acque in condizioni marittime instabili prima che giungesse dall’Italia l’autorizzazione ad attraccare in un porto italiano, a Reggio Calabria. La concessione da parte dell’Italia è giunta, anche in quel caso, a seguito di un lungo braccio di ferro con Malta che, seppure avesse fornito il proprio contributo alle attività di soccorso, come dichiarato dallo stesso comandante dell’imbarcazione, rifiutava lo sbarco dei migranti a La Valletta.

Beatrice Gornati